Điểm mới của Thông tư liên tịch quy định việc phối hợp thi hành một số quy định của BLTTHS về khiếu nại, tố cáo

Để triển khai thi hành quy định của BLTTHS năm 2015 về khiếu nại, tố cáo, VKSND tối cao phối hợp với TAND tối cao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính và Bộ Nông nghiệp & Phát triển nông thôn đã ban hành Thông tư liên tịch số 02/2018/TTLT-VKSTC-TATC-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT ngày 05/9/2018, quy định việc phối hợp thi hành một số quy định của BLTTHS năm 2015 về khiếu nại, tố cáo (Thông tư liên tịch số 02/2018), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 19/10/2018. Thông tư liên tịch này thay thế Thông tư liên tịch số 02/2005/TTLT-VKSTC-TATC-BCA-BQP-BTP ngày 10/8/2005, hướng dẫn thi hành một số quy định của BLTTHS năm 2003 về khiếu nại, tố cáo (Thông tư liên tịch số 02/2005). 

Thông tư liên tịch số 02/2018 gồm 05 chương, 19 điều, có nhiều điểm mới so với Thông tư liên tịch số 02/2005 cả về thẩm quyền ban hành, bố cục và nội dung. 

Về thẩm quyền ban hành Thông tư liên tịch 

Theo quy định tại Chương XXXIII BLTTHS năm 2015, các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hình sự bao gồm: Cơ quan điều tra, Cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, VKSND và TAND.

Theo quy định tại Điều 35 BLTTHS năm 2015, các cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra gồm có: Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quan, Kiểm lâm, Kiểm ngư, các cơ quan của Công an nhân dân và Quân đội nhân dân. Đối với Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển và các cơ quan của Quân đội nhân dân được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra do Bộ Quốc phòng quản lý; các cơ quan của Công an nhân dân được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra do Bộ Công an quản lý; Kiểm lâm, Kiểm ngư do Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn quản lý; Hải quan do Bộ Tài chính quản lý. Do đó, việc ban hành Thông tư liên tịch số 02/2018 có sự tham gia phối hợp của các bộ, ngành liên quan gồm: VKSND tối cao, TAND tối cao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp & Phát triển nông thôn. Như vậy, về thẩm quyền ban hành Thông tư liên tịch số 02/2018 có sự khác biệt với Thông tư liên tịch số 02/2005 là có sự tham gia của Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp & Phát triển nông thôn, nhưng không có sự tham gia của Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng Thông tư liên tịch, Bộ Tư pháp đã phối hợp tham gia trong việc xác định hình thức, tên gọi và phạm vi của Thông tư liên tịch, giúp cho việc xây dựng Thông tư liên tịch đảm bảo đúng quy định của pháp luật hiện hành.

Về tên gọi, phạm vi điều chỉnh 

Theo quy định tại Điều 25 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao ban hành không còn là văn bản hướng dẫn thi hành luật, mà được ban hành dưới dạng quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng. Do vậy, Thông tư liên tịch số 02/2018 được lấy tên: “Thông tư liên tịch quy định việc phối hợp thi hành một số quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự về khiếu nại, tố cáo”.

Về phạm vi điều chỉnh, Thông tư liên tịch số 02/2018 đã chỉ rõ các hoạt động phối hợp bao gồm việc tiếp nhận, phân loại, thụ lý, giải quyết và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hình sự; đồng thời, loại trừ áp dụng đối với những trường hợp đặc biệt về khiếu nại, kháng cáo, kháng nghị được quy định tại khoản 2 Điều 469 BLTTHS năm 2015. 

Về bố cục của Thông tư liên tịch

Với việc được bố cục rõ ràng thành các chương, điều, khoản, điểm, Thông tư liên tịch số 02/2018 đã đảm bảo tính kỹ thuật, logic, chặt chẽ của văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, những vấn đề chung được quy định tại 04 điều của Chương I; nội dung trọng tâm của công tác phối hợp được quy định tập trung tại 12 điều của Chương 2, Chương 3 và Chương 4, bao gồm: Phối hợp trong việc tiếp nhận, phân loại, thụ lý và giải quyết khiếu nại; Phối hợp trong việc tiếp nhận, phân loại, thụ lý và giải quyết tố cáo; Phối hợp trong kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Do vậy, việc nghiên cứu và áp dụng các quy định của Thông tư liên tịch này trong thực tiễn sẽ thuận lợi và có tính thực thi cao. 

Ảnh minh họa

Nội dung Thông tư liên tịch

Về điều kiện thụ lý khiếu nại: Các điều kiện thụ lý khiếu nại đã được bổ sung, quy định chi tiết hơn Thông tư liên tịch số 02/2005, cụ thể là: 

Về nội dung, hình thức khiếu nại đã được quy định rõ ràng, đầy đủ, phù hợp với quy định chung của pháp luật hiện hành về khiếu nại, tố cáo. Ví dụ như: Đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên hoặc điểm chỉ; nếu nhiều người khiếu nại bằng đơn về một nội dung thì trong đơn có chữ ký của những người khiếu nại và phải cử người đại diện để trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại; hoặc trường hợp nhiều người đến khiếu nại trực tiếp về một nội dung thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức tiếp, hướng dẫn người khiếu nại cử đại diện để trình bày nội dung khiếu nại và ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản...

Về thời hiệu khiếu nại, khắc phục hạn chế của BLTTHS năm 2003, BLTTHS năm 2015 đã quy định về thời hiệu khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Do vậy, Thông tư liên tịch số 02/2018 đã quy định rõ trường hợp khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì thời hiệu khiếu nại là 03 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Đồng thời, quy định về trường hợp vì lý do bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu quy định được áp dụng cho cả khiếu nại lần đầu và lần hai.

Về chủ thể khiếu nại, để phù hợp quy định của pháp luật hiện hành về yếu tố chủ thể, Thông tư liên tịch số 02/2018 đã quy định rõ hơn về trường hợp người khiếu nại dưới 18 tuổi, người mất năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự mà không thể tự mình khiếu nại thì việc khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp và phải có giấy tờ chứng minh.

Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại

Thông tư liên tịch này đã quy định mạch lạc về các trình tự, thủ tục từ khi tiếp nhận, phân loại xử lý, thụ lý và giải quyết khiếu nại. Để đơn giản hóa thủ tục giải quyết khiếu nại, Thông tư đã quy định trường hợp qua nghiên cứu nội dung khiếu nại và các tài liệu, chứng cứ do người khiếu nại cung cấp, nếu thấy có đủ căn cứ giải quyết khiếu nại thì người giải quyết khiếu nại ra quyết định giải quyết khiếu nại ngay mà không cần phải tiến hành xác minh. Đồng thời, quy định rõ về việc xác minh nội dung khiếu nại, gia hạn thời hạn xác minh và việc áp dụng biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn thiệt hại có thể xảy ra.

Về trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Tại Điều 8 quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong đó có quy định mới về việc gắn trách nhiệm giải quyết khiếu nại với việc giải quyết vụ án. Trong quá trình giải quyết vụ án, có khiếu nại thuộc thẩm quyền, đủ điều kiện thụ lý nhưng không được cơ quan có thẩm quyền giải quyết là một trong những căn cứ trả hồ sơ để điều tra bổ sung theo quy định tại Thông tư liên tịch số 02/2017/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BQP ngày 22/12/2017 quy định về phối hợp giữa các cơ quan tố tụng trong thực hiện một số quy định về trả hồ sơ để điều tra bổ sung. 

Bên cạnh đó, quy định chặt chẽ trách nhiệm, thời hạn cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải gửi văn bản thông báo thụ lý, quyết định giải quyết hoặc quyết định đình chỉ cho VKS có thẩm quyền để thực hiện kiểm sát việc giải quyết. Đồng thời, đã quy định trách nhiệm, thời hạn VKS phải thực hiện kiểm sát, cụ thể là trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày nhận được quyết định nêu trên của cơ quan có thẩm quyền, VKS phải có văn bản thông báo, nêu rõ quan điểm kết quả kiểm sát. Về vấn đề này, cần có nhận thức và thực hiện thống nhất là sau khi nghiên cứu quyết định giải quyết, nếu phát hiện có vi phạm thì thực hiện biện pháp kiểm sát thích hợp để yêu cầu khắc phục vi phạm, không phát hiện vi phạm thì ra văn bản thông báo ý kiến của VKS cho cơ quan đã ban hành quyết định. Nếu thấy trong quyết định có vấn đề chưa rõ thì ra văn bản yêu cầu cung cấp hồ sơ, tài liệu để kiểm sát việc giải quyết mà chưa ra văn bản thông báo quan điểm của VKS. 

Về giải quyết tố cáo

Các vấn đề về giải quyết tố cáo cơ bản được quy định như giải quyết khiếu nại. Trong đó, cần lưu ý một số điểm như: Những trường hợp đã được giải quyết nhưng tiếp tục tố cáo mà không có tình tiết mới làm thay đổi nội dung quyết định giải quyết thì không thụ lý giải quyết. Đối với tố cáo hành vi vi phạm pháp luật ngoài hoạt động tố tụng của các chủ thể thực hiện nhiệm vụ tố tụng, tố cáo hành vi tố tụng của các chủ thể không có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng; tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cá nhân khác thuộc cơ quan tiến hành tố tụng thì xử lý theo quy định của Luật Tố cáo.

Về kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo

Trong quá trình xây dựng Thông tư liên tịch, có quan điểm cho rằng, thực hiện kiểm sát là chức năng, nhiệm vụ của VKS, không nên đưa vào quy định phối hợp trong Thông tư  liên tịch này. Tuy nhiên, do tính chất của công tác kiểm sát là sự phối hợp giữa VKS với cơ quan được kiểm sát, nên việc quy định phối hợp trong kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hình sự là cần thiết, nhằm tạo thuận lợi cho VKS thực hiện chức năng kiểm sát. BLTTHS năm 2015 đã pháp điển hóa các biện pháp kiểm sát được quy định tại Thông tư liên tịch số 02/2005, do đó, Thông tư liên tịch số 02/2018 không nêu lại các biện pháp kiểm sát mà quy định chi tiết việc áp dụng từng các biện pháp cụ thể. Việc quy định như vậy đã khắc phục những hạn chế của Thông tư liên tịch số 02/2005, theo hướng không nhất thiết thực hiện tuần tự, đầy đủ các biện pháp mà có thể lựa chọn áp dụng biện pháp kiểm sát phù hợp với tình huống cụ thể trong thực tế. Đồng thời, tại Điều 14 Thông tư liên tịch này còn quy định rõ: “Khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, Viện kiểm sát có thẩm quyền tiến hành các hoạt động, biện pháp theo quy định của BLTTHS có liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo”. Quy định này được hiểu là để có căn cứ kết luận kiểm sát, VKS có thể tiến hành các biện pháp, hoạt động như: xác minh, lấy lời khai, tổ chức đối thoại, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; trưng cầu giám định hoặc thực hiện các biện pháp khác khi thấy cần thiết. 

Đối với Quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan điều tra hoặc cấp trưởng Cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra (giải quyết lần 1), cần lưu ý có sự khác biệt giữa kiểm sát việc giải quyết với giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của VKS (giải quyết khiếu nại lần 2), đó là: Việc giải quyết khiếu nại được thực hiện khi tiếp nhận được khiếu nại Quyết định giải quyết khiếu nại lần 1, đủ điều kiện được thụ lý; còn kiểm sát việc giải quyết được thực hiện khi tiếp nhận được các thông tin về việc thụ lý, giải quyết của các cơ quan trên (có thể qua các văn bản do cơ quan trên gửi VKS theo quy định tại Thông tư liên tịch này hoặc các nguồn khác); kết quả kiểm sát chỉ gửi cho cơ quan được kiểm sát mà không gửi cho người khiếu nại.  

Về các mẫu ban hành kèm theo Thông tư liên tịch

Để đảm bảo tính thống nhất trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tố tụng hình sự, tạo điều kiện thuận lợi cho VKS thực hiện công tác kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, các cơ quan có thẩm quyền đã thống nhất ban hành kèm theo Thông tư liên tịch này 11 mẫu. Các mẫu này thay thế mẫu của các bộ, ngành liên quan đã ban hành có cùng chủ đề, sử dụng trong việc tiếp nhận, phân loại, thụ lý và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hình sự. 

Như vậy, Thông tư liên tịch số 02/2018 đã có sự hoàn thiện cả về kỹ thuật và nội dung, các quy định đảm bảo tính chặt chẽ, đề cao trách nhiệm phối hợp trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hình sự.