Chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân và những vấn đề đặt ra đối với việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992

Phó Giáo sư, Tiến sĩ NGUYỄN THÁI PHÚC
Giám đốc Học viện Tư pháp, Bộ Tư pháp

Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp của thời kỳ đầu đổi mới đất nước. Đến nay, đất nước ta đã có nhiều thay đổi trong bối cảnh quốc tế đang có những diễn biến to lớn, phức tạp và sâu sắc. Việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 cho phù hợp với tình hình mới là rất cần thiết. Một trong những định hướng sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là tiếp tục khẳng định bản chất và mô hình tổng thể của hệ thống chính trị và bộ máy Nhà nước đã được xác định trong Cương lĩnh năm 1991 (bổ sung, phát triển năm 2011) và Hiến pháp năm 1992. Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp… Tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân; quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân; thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa(1). Việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã đẩy quá trình nghiên cứu “chuyển đổi Viện kiểm sát (VKS) thành Viện Công tố (VCT)” theo tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị lên đến đỉnh điểm. Một trong những nội dung sửa đổi Hiến pháp năm 1992 sẽ tuỳ thuộc vào kết quả nghiên cứu: Hoặc là VKS chuyển thành VCT hoặc là VKS không chuyển thành VCT, nhưng chế định VKS phải được hoàn thiện (không thể không hoàn thiện) cho phù hợp với giai đoạn phát triển mới của đất nước.

Những người ủng hộ việc chuyển đổi VKS thành VCT đưa ra các lập luận sau đây:

+ Các quy định của pháp luật về chức năng của VKS có nhiều bất cập, VKS không thực quyền hoặc quyền hạn vượt quá khả năng thực tế của VKS, do đó, hoạt động của VKS còn nhiều vướng mắc, không hiệu quả.

+ Chuyển đổi VKS thành VCT là để phù hợp giữa tên gọi của cơ quan với chức năng mà nó thực hiện(2).          

+ Về nguyên lý, không còn kiểm sát chung thì không còn lý do cho VKS tồn tại. Cho nên, nếu còn giữ VKS với tư cách là một thiết chế độc lập thì không thể bỏ kiểm sát chung. Và nếu đã bỏ kiểm sát chung, VKS chỉ còn chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, trong đó thực hành quyền công tố là nhiệm vụ chính yếu, thì phải chuyển VKS thành VCT.

Quan điểm này đưa ra lập luận “lý thuyết tập quyền XHCN chủ yếu nhấn mạnh đến sự thống nhất quyền lực giữa lập pháp và hành pháp, không nhấn mạnh đến sự thống nhất quyền lực giữa địa phương với trung ương. Các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền địa phương không liên quan đến sự thống nhất quyền lực của quốc gia. Các cơ quan này lại là đối tượng của hoạt động kiểm sát”. Vì vậy, đặt vấn đề cần phải có VKS thực hiện chức năng kiểm sát chung để bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước là không chính xác…Viện kiểm sát với chức năng bản chất là kiểm sát chung, không liên quan gì đến sự thống nhất quyền lực. Tác giả của quan điểm nói trên còn cho rằng, không thể “đánh đồng pháp chế với pháp quyền. Pháp chế lấy sự tuân thủ pháp luật của trung ương làm chính yếu. Do đó, pháp chế sinh ra VKS với chức năng kiểm sát chung để buộc các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức trong xã hội và mọi công dân tuân thủ pháp luật do trung ương ban hành. Pháp quyền lấy sự giới hạn quyền lực lập pháp, hành pháp, và tư pháp - các đại công quyền ở trung ương làm chính yếu…”(3).

+ Chuyển đổi VKS thành VCT để gắn công tố với điều tra và VCT sẽ thuộc nhánh quyền lực hành pháp như là một Bộ trong Chính phủ.

Theo chúng tôi, các quan điểm này có những hạn chế sau đây:

+ Không nhìn nhận đúng tầm của vấn đề mà Nghị quyết số 49-NQ/TW đã đặt ra, đó là: Nghiên cứu chuyển đổi VKS thành VCT không đơn giản chỉ là đổi tên gọi của một cơ quan nhà nước, thay đổi một vài nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nó. Thực chất việc chuyển đổi VKS thành VCT là chuyển đổi chức năng, chuyển đổi mô hình của cả một hệ thống cơ quan nhà nước. Điều này tất yếu sẽ tác động ảnh hưởng đến hoạt động của các hệ thống cơ quan nhà nước còn lại và với hoạt động của chính nhà nước. Đây là một việc vô cùng hệ trọng đòi hỏi sự tỉnh táo về chính trị, nghiêm túc về khoa học và thận trọng, khôn ngoan về thực tiễn, bởi lẽ nó liên quan đến vấn đề pháp chế thống nhất - nền tảng của Nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang hướng đến theo Điều 2 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

+ Không nhìn thấy được mối liên hệ nội tại có tính đặc thù giữa mô hình VKS với bản chất và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước của nước ta; không chỉ ra được một cách thuyết phục lý do vì sao cần phải chuyển đổi VKS thành VCT; không chứng minh được mô hình VCT mà chúng ta muốn chuyển đổi là mô hình hoàn toàn mới so với mô hình VCT đã từng tồn tại và đã từng bị từ bỏ trong quá trình xây dựng nhà nước kiểu mới ở nước ta. Trở lại mô hình VCT như quan điểm này thực chất là đi vào vòng tròn luẩn quẩn chứ không phải là vòng tròn xoáy trôn ốc - tức là sự phát triển.

+ Nhìn từ góc độ phương pháp luận giữa nguyên nhân của vấn đề và giải pháp giải quyết vấn đề không phù hợp với nhau. Nếu các quy định của luật điều chỉnh hoạt động chức năng của VKS còn nhiều bất cập thì phải hoàn thiện luật, nếu VKS không thực quyền thì phải làm cho VKS thực quyền thông qua những giải pháp nâng cao năng lực, trình độ nghiệp vụ, đào tạo bồi dưỡng cán bộ… chứ không cần thiết phải chuyển đổi mô hình VKS thành VCT.

+ Một số lập luận không thuyết phục. Thứ nhất là lập luận “tập quyền, thống nhất quyền lực chủ yếu liên quan đến ngành lập pháp và hành pháp, không liên quan nhiều đến tư pháp và chính quyền địa phương: Viện kiểm sát với chức năng bản chất là kiểm sát chung, không liên quan gì đến sự thống nhất quyền lực”. Quan điểm này hiểu thống nhất quyền lực nhà nước chỉ trong mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực theo mặt cắt ngang là quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp mà không thấy rằng quyền lực nhà nước thống nhất còn có thể xem xét trong mặt cắt dọc giữa nhà nước Trung ương và chính quyền địa phương, giữa chính quyền liên bang với chính quyền tiểu bang (ở các nhà nước Liên bang). Theo quan điểm hệ thống thì chính quyền địa phương luôn có xu hướng hội tụ với nhà nước trung ương vì lợi ích chung. Nhưng đồng thời chính quyền địa phương với tư cách là thành tố của hệ thống cũng luôn có xu hướng thoát ly nhà nước Trung ương vì lợi ích cục bộ của mình. Xung đột giữa chính quyền địa phương với nhà nước Trung ương luôn luôn là mối đe dọa đối với quyền lực nhà nước thống nhất. Hình thức phổ biến nhất của xung đột này là việc chính quyền địa phương không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc ban hành văn bản pháp luật của mình trái với Hiến pháp, luật của nhà nước Trung ương. Để giải quyết xung đột này cần đến trước hết là những đạo luật trong đó thể hiện hài hoà lợi ích của nhà nước Trung ương và chính quyền địa phương, phân định rành mạch giới hạn quyền lực giữa trung ương và địa phương bằng cách mở rộng sự tham gia của chính quyền địa phương vào quá trình soạn thảo dự án Hiến pháp, luật. Khi đã có Hiến pháp, luật rồi thì cần có sự giám sát, bảo đảm Hiến pháp, luật của nhà nước Trung ương phải được chính quyền địa phương tuân thủ. Tuỳ thuộc vào bản chất nhà nước, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, những điều kiện kinh tế - chính trị, xã hội, văn hoá, truyền thống pháp lý khác nhau ở mỗi nhà nước mà cơ chế giám sát và những thiết chế giám sát có thể khác nhau. Hoạt động giám sát tuân thủ Hiến pháp, luật của nhà nước Trung ương đối với chính quyền địa phương để bảo đảm pháp chế thống nhất - nền tảng pháp lý của quyền lực thống nhất - là cần thiết khách quan. Khi pháp chế thống nhất được bảo đảm thì tính thống nhất của quyền lực nhà nước cũng được bảo đảm, không bị phá vỡ bởi các xung đột quyền lực. Vì vậy, kết luận kiểm sát tuân theo pháp luật không liên quan gì đến thống nhất quyền lực là không có cơ sở. Thứ hai là mối quan hệ giữa pháp chế và pháp quyền: Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền khi mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân có những thay đổi lớn lao trên cơ sở đổi mới pháp luật và đổi mới nhận thức về khái niệm pháp chế mà trước hết là chuyển trọng tâm của pháp chế từ đòi hỏi mang tính hình thức sang đòi hỏi về nội dung - chất lượng của pháp luật, của hoạt động xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật trong tất cả các lĩnh vực quyền lực nhà nước từ lập pháp, hành pháp cho đến tư pháp, trong hành vi của viên chức, công chức thì pháp chế là yếu tố không thể thiếu được của chế độ pháp quyền, không những không đối lập với pháp quyền mà là một trong những bảo đảm quan trọng của pháp quyền(4).

Mô hình VCT có ưu điểm là bộ máy sẽ tinh giản hơn so với bộ máy của VKS. Viện công tố hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực tố tụng hình sự và chỉ thực hiện chức năng truy cứu trách nhiệm hình sự và nhân danh nhà nước buộc tội tại phiên toà sơ thẩm. Về logic hình thức, hoạt động công tố sẽ mạnh lên do chuyên nghiệp hơn và có thể đưa lại những thay đổi tích cực trong tố tụng hình sự và chung cuộc là có lợi cho đấu tranh chống tội phạm.

Tuy nhiên, mô hình VCT trong điều kiện ở nước ta hiện nay có những bất cập và hạn chế không tránh khỏi sau đây:

- Viện công tố là cơ quan thuộc Chính phủ hoặc thuộc Bộ Tư pháp chỉ thực hiện chức năng công tố, không thực hiện chức năng kiểm sát (kể cả kiểm sát tư pháp) và như vậy, nhà nước mất đi một hệ thống cơ quan nhà nước độc lập có vị trí xứng đáng trong bộ máy Nhà nước với tư cách là một thiết chế giám sát quyền lực thống nhất bảo đảm pháp chế trong phạm vi cả nước.

- Trên thực tế hoạt động công tố sẽ không mạnh vì thoát ly hoạt động kiểm sát tư pháp. Khi VCT không thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp thì lúc này việc giám sát tuân thủ pháp luật của các cơ quan tiến hành tố tụng chỉ được thực hiện thông qua cơ chế tự kiểm tra, giám sát (hoạt động kiểm tra của Thủ trưởng Cơ quan điều tra với Điều tra viên, Chánh án với Thẩm phán, hoạt động giám đốc xét xử của Toà án cấp trên với Toà án cấp dưới). Hoạt động giám sát này luôn có hạn chế về tính khách quan so với hoạt động kiểm sát tư pháp - hoạt động giám sát ngoài hệ thống. Bỏ hoạt động kiểm sát trong lĩnh vực tố tụng hình sự - lĩnh vực luôn có nguy cơ hạn chế trái pháp luật các quyền, tự do hiến định của bị can, bị cáo, người bị tạm giữ là bỏ đi một công cụ pháp lý hữu hiệu bảo đảm pháp chế - bảo đảm tuân thủ triệt để các quy định của BLTTHS trong hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng, bỏ đi một thiết chế pháp lý bảo vệ quyền con người, hạn chế oan sai trong giai đoạn điều tra. Lúc này để bảo vệ các quyền tự do hiến định và lợi ích hợp pháp của mình, bị can, bị cáo, người bị tạm giữ phải chấp nhận thêm gánh nặng tài chính về chi phí luật sư. Nhà nước, xã hội phải bảo đảm được số lượng luật sư đủ để đáp ứng yêu cầu tham gia bào chữa trong hoạt động tố tụng (ở nước ta hiện nay số lượng luật sư mới chỉ đáp ứng tham gia khoảng 5% các vụ án hình sự). Mặt khác, bỏ hoạt động kiểm sát điều tra là không thấy được mối quan hệ hữu cơ của hoạt động này với hoạt động công tố. Hoạt động kiểm sát điều tra là tiền đề bảo đảm quyết định truy tố đúng người, đúng tội, có căn cứ, không làm oan người vô tội.

- Viện công tố thuộc cơ quan hành pháp có thể là lý do hình thức để cho rằng hoạt động công tố gắn với điều tra nhưng về thực chất hoạt động công tố có gắn với hoạt động điều tra hay không lại phụ thuộc vào các quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự chứ không phụ thuộc vào quan hệ hành chính vì quan hệ giữa công tố và điều tra là quan hệ tố tụng hình sự. Mặt khác, hai cơ quan này cùng trong hệ thống hành pháp có thể là lý do hoài nghi tính khách quan của hoạt động công tố. Vì vậy, chuyển VKS thành VCT không giải quyết được một cách thực chất quan hệ giữa công tố và điều tra.

Ở góc độ lý luận và thực tiễn thì mô hình VKS mới là mô hình có nhiều khả năng phòng ngừa, răn đe và chủ động trong đấu tranh chống tội phạm so với mô hình VCT. Trước hết, kết quả đấu tranh chống tội phạm (hoạt động công tố) và hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật luôn có quan hệ hữu cơ với nhau. Hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước về kinh tế - hành chính là hoạt động có khả năng phát hiện vi phạm, tội phạm rất lớn, có khả năng phòng ngừa, ngăn chặn, răn đe tội phạm rất cao nên có tác động trực tiếp đến hiệu quả đấu tranh chống tội phạm. Kết quả hoạt động kiểm sát là kênh thông tin quan trọng cho VKS quyết định khởi tố vụ án, truy cứu trách nhiệm hình sự của những người phạm tội, ngăn chặn hậu quả của tội phạm một cách kịp thời, ngăn chặn hiện tượng “xử lý nội bộ”, “xử lý hành chính” để dễ dàng chạy tội, vô hiệu hoá nguyên tắc không tránh khỏi hình phạt của Bộ luật Hình sự. (Gần đây, tại phiên họp thứ 8 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khoá XII đã có câu hỏi chất vấn Bộ trưởng Bộ Giao thông - Vận tải về việc có hay không hiện tượng hành chính hoá các vụ án hình sự khi mà số lượng tai nạn giao thông gây hậu quả nghiêm trọng làm chết người tăng - riêng năm 2007 xảy ra 14.624 vụ tai nạn giao thông, làm chết 13.150 người và bị thương 10.546 người - trong khi đó số vụ án hình sự về tội vi phạm các quy định về an toàn giao thông theo Bộ luật Hình sự lại rất ít.) Viện công tố không có thông tin quan trọng này và VCT chỉ thụ động ngồi chờ tố giác, tin báo về tội phạm do công dân, tổ chức gửi đến. Thứ hai là, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động đặc thù của VKS đã tạo cho VKS những lợi thế hơn hẳn bất kỳ cơ quan nhà nước nào trong đấu tranh chống tội phạm, đặc biệt là tội phạm tham nhũng. Tham nhũng thường gắn liền với sự lạm dụng quyền hạn, không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quy định của luật trong hoạt động của hành pháp và tư pháp vì động cơ trục lợi trong điều kiện kiểm tra, giám sát của hệ thống tự kiểm tra nội bộ không đủ mạnh do các hạn chế của chính nó. Viện công tố trực thuộc hành pháp thì tính phụ thuộc của nó vào nhánh quyền lực này sẽ hạn chế hiệu quả phát hiện, truy tố các vụ án tham nhũng. Hai lý do này cho phép kết luận là nếu chúng ta thực sự muốn đấu tranh chống tội phạm và chống tham nhũng hiệu quả thì lựa chọn duy nhất đúng là mô hình VKS chứ không phải là mô hình VCT.

Nếu VCT vẫn tiếp tục thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp như VKS hiện nay thì thực chất việc chuyển đổi VKS thành VCT không phải là chuyển đổi chức năng mà chỉ đơn thuần là chuyển đổi vị trí cơ quan trong bộ máy nhà nước, hạ thấp vị trí hiến định của VKS, đồng thời dẫn đến tình trạng hành pháp lại giám sát hoạt động tư pháp - “một điều không thể chấp nhận được ở bất cứ nhà nước nào.”

Phân tích trên cho thấy không có lý do thuyết phục về sự cần thiết khách quan phải chuyển đổi VKS thành VCT.

Nhóm quan điểm thứ hai cho rằng, trong giai đoạn phát triển mới của đất nước nhiệm vụ đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cải cách tư pháp đến năm 2020 không làm thay đổi thể chế Chính trị - Nhà nước của nước ta, không đặt ra nhu cầu phải chuyển đổi mô hình VKS thành VCT, mà ngược lại, đòi hỏi không chỉ tiếp tục duy trì mà còn phải hoàn thiện mô hình VKS nhằm đáp ứng các yêu cầu đặt ra. Hoàn thiện mô hình VKS là yêu cầu khách quan và cần thiết. Viện kiểm sát phải là công cụ thực hiện hiệu quả tư tưởng Nhà nước pháp quyền, khẳng định nguyên tắc thượng tôn Hiến pháp, các đạo luật của Nhà nước. Viện kiểm sát phải là người bảo vệ pháp luật quan trọng nhất của quốc gia, bảo vệ các quyền, tự do cơ bản của công dân.

Kể từ khi ra đời đến nay, trải qua gần 52 năm thành lập và phát triển, chức năng, nhiệm vụ và vị trí của Viện kiểm sát trong bộ máy Nhà nước về cơ bản được quy định thống nhất trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001):

+ Về chức năng công tố: Viện kiểm sát là cơ quan nhà nước duy nhất được giao trách nhiệm thực hành quyền công tố, đấu tranh phòng, chống tội phạm, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của công dân. Nội dung cơ bản của chức năng công tố là truy tố bị can ra trước Toà án (đưa ra lời buộc tội nhân danh nhà nước thể hiện trong cáo trạng và duy trì buộc tội trước Toà án) để truy cứu trách nhiệm hình sự của người đó, bảo đảm nguyên tắc tội phạm không tránh khỏi hình phạt của Bộ luật Hình sự. Hoạt động công tố luôn là hoạt động chủ đạo của VCT cũng như VKS ở các nhà nước khác nhau bởi lẽ đấu tranh chống tội phạm luôn là mối quan tâm hàng đầu của mọi nhà nước. (Cần nói rõ không phải từ Hiến pháp năm 1980 trở đi VKS mới thực hiện chức năng công tố; mà hoạt động ‘truy tố trước Toà án nhân dân những người phạm pháp hình sự” đã được quy định tại điểm b Điều 3 của Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960 và được VKS thực hiện ngay từ khi thành lập).

+ Về chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật: Chức năng này được ghi nhận xuyên suốt các bản Hiến pháp từ Hiến pháp năm 1959 trở đi. Chức năng này có phạm vi rất rộng, bao gồm hoạt động kiểm sát chung, kiểm sát tuân theo pháp luật trong việc điều tra của Cơ quan điều tra và các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử của Toà án nhân dân; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án nhân dân; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giam giữ và cải tạo. Kiểm sát chung là một lĩnh vực hoạt động của VKS có phạm vi liên quan đến tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan hành pháp từ cấp Bộ trở xuống, chính quyền địa phương các cấp, tổ chức và công dân. Hình thức phổ biến vi phạm pháp chế thống nhất của các cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương là vì lợi ích cục bộ đã không thực hiện đúng luật hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của mình trái với luật làm vô hiệu hoá hoặc biến dạng các quy định của luật do nhà nước Trung ương ban hành. Để pháp luật được tuân thủ và được chấp hành nghiêm chỉnh, đòi hỏi phải thiết lập hoạt động giám sát theo dõi việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành pháp từ cấp Bộ trở xuống, của chính quyền các cấp và việc chấp hành pháp luật trong thực tiễn hoạt động của các cơ quan này để có thể xử lý kịp thời những vi phạm pháp luật xảy ra nhằm bảo đảm tính bắt buộc chung của pháp luật, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung (năm 2001) đã thu hẹp phạm vi chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật, bỏ hoạt động kiểm sát chung của VKS. Phạm vi còn lại của chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật được thể hiện trong thuật ngữ mới là “kiểm sát các hoạt động tư pháp” bao gồm hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, những chủ thể tham gia vào các quan hệ pháp luật thuộc các lĩnh vực tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, các hoạt động tố tụng khác như tố tụng hành chính, thủ tục phá sản, thi hành các bản án, quyết định của Toà án nhân dân, kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực tạm giữ, tạm giam, quản lý và giáo dục người chấp hành hình phạt tù. Kiểm sát hoạt động tư pháp cũng được nhìn nhận như là một đặc trưng của mô hình VKS. Mặc dù có những thay đổi nhất định nhưng về tổng thể, sự tồn tại của VKS trong gần 52 năm vừa qua luôn gắn liền với hai chức năng hiến định là kiểm sát tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố. Viện kiểm sát luôn là một hệ thống cơ quan nhà nước có các nguyên tắc tổ chức và hoạt động đặc thù, có vị trí độc lập trong bộ máy Nhà nước. Nhiệm vụ của VKS đã được ghi nhận nhất quán trong Hiến pháp là “bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân”.

Trong giai đoạn phát triển mới của đất nước, nhiệm vụ tăng cường pháp chế đã được gắn với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền và Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 được xem như là một trong những giải pháp quan trọng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Viện kiểm sát là một thành tố trong hệ thống các cơ quan tư pháp, do vậy, vấn đề hoàn thiện mô hình VKS trong giai đoạn phát triển mới của đất nước xuất phát từ chính yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và từ mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ của cải cách tư pháp. Xây dựng nhà nước pháp quyền không làm thay đổi bản chất nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta mà chỉ làm đậm nét hơn bản chất của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân của nhà nước, thực hiện triệt để hơn nguyên tắc nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhà nước đặt dưới sự giám sát của nhân dân. “Cải cách tư pháp phải bảo đảm sự ổn định chính trị, bản chất nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”(5). Trong mọi vấn đề của cải cách tư pháp - trong đó có vấn đề nghiên cứu chuyển đổi VKS thành VCT hay không chuyển đổi, chúng ta không thể bỏ qua đặc thù của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây là xuất phát điểm về phương pháp luận quan trọng khi nói đến yêu cầu, nội dung của cải cách tư pháp nói chung và hoàn thiện VKS nói riêng.

Hoàn thiện mô hình VKS trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam xuất phát từ những yêu cầu sau đây:

+ Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam được hiểu là phương thức tổ chức và vận hành quyền lực của nhân dân dưới hai hình thức chủ yếu là Nhà nước và pháp luật theo nguyên tắc Hiến pháp và luật được thượng tôn, tính tối thượng của Hiến pháp và luật được thừa nhận. Nguyên tắc thượng tôn pháp luật của Nhà nước pháp quyền đòi hỏi khách quan hệ thống cơ quan tư pháp phải mở rộng và tăng cường hoạt động kiểm tra, kiểm soát xã hội của mình. Hệ thống tư pháp ở góc độ chung nhất được nhìn nhận như là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kiểm tra, kiểm soát xã hội (social control)(6) để duy trì và bảo vệ kỷ cương, trật tự xã hội trên cơ sở pháp luật và các nguyên tắc pháp lý. Viện kiểm sát là một trong những thành tố của hệ thống tư pháp có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong phạm vi cả nước, do vậy, về logic chức năng hiến định này cần phải được mở rộng và tăng cường trong điều kiện của cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền. Trong điều kiện kinh tế thị trường, Nhà nước giảm thiểu sự can thiệp của mình vào những quan hệ kinh tế của các bên và chỉ đóng vai trò là người tạo lập môi trường kinh doanh thuận lợi thông qua các thiết chế kinh tế vĩ mô, trong đó có vai trò của pháp luật. Mặt trái không tránh khỏi của kinh tế thị trường là biểu hiện của chủ nghĩa cục bộ địa phương, bản vị, thoát ly pháp luật của Nhà nước Trung ương, nạn tham nhũng, hiểm hoạ tận diệt, tàn phá huỷ hoại, gây ô nhiễm môi trường tự nhiên có chiều hướng gia tăng… Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng đã nói “Lợi ích cục bộ đang là trở lực rất lớn cho điều hành vĩ mô. Tuyên chiến với lợi ích cục bộ là điều đột phá mà ta cần làm”(7). Hệ quả của chủ nghĩa cục bộ địa phương là sự cát cứ, chia cắt, phá vỡ tính thống nhất của pháp chế, giảm sút hiệu quả quản lý xã hội bằng pháp luật của Nhà nước. Để khắc phục thực trạng này, phải có cơ chế giám sát việc ban hành các văn bản pháp quy của chính quyền địa phương, của các Bộ, các ngành, giám sát việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các chủ thể, kịp thời phát hiện hành vi vi phạm pháp luật và văn bản trái luật để yêu cầu cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ, bảo đảm tính thống nhất của pháp chế, bảo đảm sức mạnh của Nhà nước trong quản lý xã hội bằng pháp luật. Giải pháp triệt để nhất để bảo đảm pháp chế thống nhất trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam chính là mô hình VKS đã từng được ghi nhận trong các bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992, tức là mô hình VKS có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong phạm vi rộng rãi (chứ không phải phạm vi bị hạn chế như sau khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001). Đấy đích thực là một hệ thống cơ quan nhà nước với những nguyên tắc tổ chức và hoạt động đặc thù cho phép nó có khả năng đối trọng hiệu quả với chủ nghĩa cục bộ địa phương, bản vị, gắn kết trung ương với địa phương thông qua hoạt động giám sát tuân theo pháp luật vì pháp luật thể hiện ý chí, lợi ích chung được xem như là những chuẩn mực có vai trò “bảo đảm dân chủ, bảo đảm công bằng xã hội”(8). Những năm đầu của thời kỳ đổi mới do chậm thay đổi phương thức, cách thức tổ chức hoạt động nên kiểm sát chung chưa hiệu quả, còn chồng chéo với hoạt động thanh tra. Đấy là một thực trạng. Kiểm sát chung là hoạt động kiểm sát có phạm vi rộng lớn liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau trong khi nguồn nhân lực của VKS lại hạn chế. Vì thế trước đây ở Liên xô cũ đã có quan điểm cho rằng kiểm sát chung là cái mà VKS “muốn ôm mà ôm không nổi”. Chúng tôi cho rằng, đổi mới cách thức tổ chức và phương thức hoạt động là yếu tố quyết định hiệu quả của kiểm sát chung. “Hãy cho tôi một điểm tựa và tôi sẽ nhấc bổng cả trái đất” - câu nói của Archimedes chính là triết lý về tính hiệu quả của hoạt động kiểm sát chung.

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước mà ở đó tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương. Đây chính là bước phát triển trong nhận thức của Đảng ta tiếp thu những hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền trong xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta. Trong điều kiện không có đối trọng và kiềm chế lẫn nhau giữa các quyền lực như ở các nhà nước theo nguyên tắc phân quyền thì quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động nhà nước là cách thức kiểm soát quyền lực chủ yếu ở nước ta và vì thế đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền, nâng cao hiệu lực của Nhà nước trước hết phải là hoàn thiện cách thức, cơ chế giám sát quyền lực nhà nước, kiện toàn các cơ quan và các thiết chế giám sát. Trong cơ chế giám sát đó thì VKS là một thành tố, là thiết chế giám sát có tính chuyên nghiệp cần thiết cho Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình. Ở góc độ khác phải thấy rằng, Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao không chỉ là đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội mà các cơ quan này cũng có vai trò nhất định trong phản biện quyền lực của Quốc hội thông qua những ý kiến phản hồi về tính thiếu khả thi, chồng chéo không thống nhất của hệ thống pháp luật, những hạn chế của các đạo luật cụ thể do Quốc hội ban hành. Đây chính là quan hệ biện chứng về kiểm soát quyền lực trong điều kiện cụ thể của nước ta. Vì vậy, trong định hướng hoàn thiện phương thức giám sát quyền lực nhà nước thông qua giám sát tối cao của Quốc hội thì giải pháp đúng đắn là hoàn thiện mô hình VKS để VKS thực sự là chỗ dựa đáng tin cậy của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sát tối cao của mình.

+ Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước đề cao, tôn trọng và bảo đảm các quyền con người. Quyền công dân chính là quyền con người trong một xã hội cụ thể được thể hiện, ghi nhận trong Hiến pháp và các đạo luật của một nhà nước cụ thể. Nhà nước quy định hệ thống những bảo đảm, bảo vệ quyền và tự do của công dân. Hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật của VKS là một bảo đảm pháp lý quan trọng cho các quyền, tự do của công dân được tuân thủ và thực thi một cách hiện thực, chống lại các hành vi xâm phạm từ bất kỳ ai mà trước hết là từ sự lạm quyền của cơ quan nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ của mình. So với nhiều cơ quan nhà nước khác, VKS với vị trí, chức năng và nhiệm vụ của mình có khả năng to lớn trong việc bảo vệ quyền con người, ngăn chặn vi phạm quyền con người, phát hiện vi phạm, khôi phục quyền, lợi ích bị vi phạm, yêu cầu áp dụng biện pháp loại trừ nguyên nhân và điều kiện vi phạm. Hoạt động của VKS trong tố tụng hình sự phản ánh điển hình nhất, đậm nét nhất vai trò này. Tham gia trong tố tụng hình sự, VKS thực hành quyền công tố để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và công dân, chống lại hành vi tội phạm, đồng thời thực hiện chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật của Cơ quan điều tra, Cơ quan xét xử và thi hành án nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của những công dân tham gia vào hoạt động tố tụng hình sự với những tư cách khác nhau như người bị hại, người làm chứng, giám định viên, bị can, bị cáo, người bị tạm giữ. Lĩnh vực hoạt động tố tụng hình sự là lĩnh vực mà trong đó việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hạn chế các quyền tự do hiến định của công dân như tạm giam, khám xét nhà ở, thân thể, thư tín… là cần thiết, không thể tránh khỏi và có tính phổ biến nhưng việc áp dụng những biện pháp này phải trên cơ sở các quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự. Phê chuẩn của VKS là bảo đảm cần thiết loại trừ những trường hợp hạn chế các quyền tự do của công dân không có căn cứ và không đúng với quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 tại Đại hội đại biển toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định yêu cầu phải bảo đảm quyền con người, quyền công dân và các điều kiện để mọi người được phát triển toàn diện. Một trong những mục tiêu cải cách tư pháp là: “Các cơ quan tư pháp phải thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người, đồng thời là công cụ hữu hiệu bảo vệ pháp luật và pháp chế XHCN, đấu tranh hiệu quả với các loại tội phạm và vi phạm”(9). Thực tiễn 10 năm sau khi bỏ chức năng kiểm sát chung cho thấy, một phạm vi rộng lớn các quan hệ pháp luật liên quan đến các quyền và tự do, lợi ích hợp pháp của công dân như lĩnh vực xử lý trách nhiệm hành chính, quan hệ đất đai, môi trường, quyền khiếu nại… đã bị phó mặc cho người dân “tự định đoạt” trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình mà không có sự hỗ trợ cần thiết của VKS. Vụ án Vedan là một thí dụ điển hình. Hàng chục nghìn nông dân đang gặp khó khăn về kinh tế do thiệt hại từ ô nhiễm nguồn nước lại phải đối mặt với những phức tạp về thủ tục pháp lý, về chứng cứ chứng minh thiệt hại trong quá trình khởi kiện… Trước những nhiệm vụ của Nhà nước pháp quyền trong lĩnh vực bảo đảm quyền con người như vậy thì yêu cầu hoàn thiện mô hình VKS với tư cách là một thiết chế pháp lý quan trọng bảo đảm quyền công dân trong Nhà nước là cần thiết và khách quan.

  Từ sự trình bày trên, chúng tôi cho rằng, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần tiếp tục khẳng định mô hình VKS với các chức năng như quy định trong các bản Hiến pháp trước năm 2001. Đó là giải pháp phù hợp nhất với những định hướng sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội khoá XIII xác định./.

Nguồn: www.kiemsat.nghean.gov.vn